Social Budgeting : เครื่องมือในการวิเคราะห์การจัดสวัสดิการทางสังคม

Publish Date: 27/11/2023 

งบประมาณด้านสังคม (Social Budgeting) คือ ข้อมูลที่ชี้ให้เห็นถึงแหล่งที่มา และการใช้ไปของเงินที่ดำเนินงานโครงการเพื่อสร้างระบบความคุ้มครองทางสังคม ที่ครอบคลุมแหล่งรายรับ-จ่ายจากทั้งจากภาครัฐ ภาคเอกชน และรายรับอื่น ซึ่งเป็นเครื่องมือหนึ่งในการติดตามกระแสการเงินของระบบความคุ้มครองทางสังคม สามารถช่วยให้ภาครัฐออกแบบและดำเนินนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ปัจจุบันภาครัฐมีการจัดความคุ้มครองทางสังคมให้แก่ประชาชนอย่างหลากหลาย ทำให้ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องในอนาคต รวมทั้งงบประมาณด้านความคุ้มครองทางสังคมดำเนินงานแบบแยกส่วนทำให้ยากในการตรวจสอบความซ้ำซ้อนของสิทธิประโยชน์ของกลุ่มเป้าหมาย อีกทั้งบางโครงการยังมีการสมทบจากผู้ประกันตนและนายจ้างซึ่งไม่ปรากฎให้เห็นในเอกสารงบประมาณของภาครัฐ ทำให้ไม่สามารถสะท้อนภาพระบบความคุ้มครองทางสังคมได้อย่างเป็นองค์รวม สศช. จึงได้จัดทำข้อมูลงบประมาณด้านสังคม (Social Budgeting) จากโครงการ/มาตรการทางสังคมที่สำคัญจำนวนทั้งสิ้น 21 โครงการ ครอบคลุมงบประมาณกว่าร้อยละ 93.4 ของรายจ่ายด้านสังคมทั้งหมด พบว่า รายจ่ายของงบประมาณด้านสังคม ในปี 2564 มีมูลค่ากว่า 1.16 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 7.15 ของ GDP โดยส่วนใหญ่เป็นการให้เงินช่วยเหลือและเงินทดแทนรายได้ที่ส่งตรงไปให้แก่ผู้รับประโยชน์ และด้านที่มีการช่วยเหลือมากที่สุด คือ ด้านการเกษียณอายุ/เสียชีวิต ขณะที่รายรับของงบประมาณด้านสังคมส่วนใหญ่มาจากงบประมาณและเงินสมทบจากภาครัฐ โดยคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 80.2  

นอกจากนี้ มีข้อค้นพบเพิ่มเติมจากข้อมูลงบประมาณด้านสังคม (Social Budgeting) ได้แก่ 

1) ภาครัฐต้องใช้จ่ายในโครงการด้านสังคมเพิ่มขึ้น ขณะที่การจัดเก็บรายได้ยังทำได้ไม่เต็มศักยภาพ ซึ่งจะส่งผลให้ช่องว่างทางการคลังมีแนวโน้มแคบลง โดยระหว่างปี 2555 – 2562 ภาครัฐใช้จ่ายเงินสำหรับการจัดสวัสดิการด้านสังคม ขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 7.1 ต่อปี ขณะที่รายได้สุทธิหลังหักการจัดสรรกลับขยายตัวเฉลี่ยเพียงร้อยละ 4.0 ส่วนหนึ่งเป็นผลจากรัฐยังจัดเก็บรายได้ไม่เต็มศักยภาพ โดยเฉพาะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่มีจำนวนผู้ยื่นภาษีและจ่ายภาษีคิดเป็นสัดส่วนไม่มาก ผลดังกล่าวทำให้สัดส่วนของเงินที่รัฐต้องใช้ในงบประมาณด้านสังคมต่อรายได้ของรัฐมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น และช่องว่างทางการคลังแคบลง ซึ่งหากไม่มีการเพิ่มรายได้หรืออัตราเงินสบทบจากแหล่งอื่น อาจทำให้รัฐต้องกู้ยืมเพื่อนำมาใช้จ่ายและเกิดหนี้สาธารณะมากขึ้นในอนาคต

2) รายจ่ายความคุ้มครองทางสังคมเกี่ยวกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ยังมีสัดส่วนน้อย โดยรายจ่ายของงบประมาณด้านสังคมปี 2564 กว่า 3 ใน 4 ถูกใช้ไปเพื่อการดูแลด้านการเกษียณอายุ/เสียชีวิต และด้านสุขภาพ ขณะที่รายจ่ายด้านการศึกษาและด้านการเลี้ยงดูเด็ก/ครอบครัว มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 14.5 ทั้งที่กำลังคนถือเป็นทุนที่สำคัญต่อการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว 

3) รายจ่ายของโครงการด้านสังคมที่เป็นตัวเงินนอกเหนือจากการเกษียณอายุและเสียชีวิตมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ปี 2555 มีมูลค่า 0.6 หมื่นล้านบาท เพิ่มขึ้นเป็น 63.5 หมื่นล้านบาท ในปี 2561 และ 1.33 แสนล้านบาท ในปี 2564 อย่างไรก็ตาม โครงการในลักษณะดังกล่าวจะเน้นการให้ความช่วยเหลือมากกว่าการพัฒนาศักยภาพ อาทิ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ที่ส่วนใหญ่เน้นช่วยเหลือค่าอุปโภคบริโภคให้แก่ครัวเรือนที่มีรายได้น้อย ขณะที่โครงการเพิ่มศักยภาพผู้มีรายน้อยมีผู้เข้าร่วมเพียง 2.8 แสนคน จากจำนวนผู้ถือบัตรสวัสดิการทั้งหมด 13.4 ล้านคน ซึ่งอาจไม่สามารถช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของครัวเรือนรายได้น้อยได้อย่างยั่งยืน

4) แนวโน้มของช่องว่างระหว่างรายรับและรายจ่ายของโครงการที่มีการสมทบที่แคบลง ซึ่งอาจไม่เพียงพอสำหรับการจัดสวัสดิการที่เหมาะสมในอนาคต โดยรายรับของโครงการที่มีการร่วมจ่ายสมทบเพิ่มขึ้นในอัตราที่ช้ากว่ารายจ่าย และเป็นประเด็นที่น่าเป็นห่วงโดยเฉพาะในโครงการที่ต้องจ่ายบำเหน็จบำนาญให้แก่สมาชิก ซึ่งรายรับจากเงินสมทบของสมาชิกใหม่มีแนวโน้มจะน้อยลง ขณะที่จำนวนผู้เกษียณอายุและสิทธิประโยชน์ที่จะให้แก่สมาชิกมีทิศทางเพิ่มขึ้น ชี้ว่ากองทุนอาจมีความเสี่ยงที่จะมีเงินไม่เพียงพอ 

ดังนั้น เพื่อรักษาสถานะทางการคลังไม่ให้ตึงตัวมากเกินไป และสร้างสมดุลระหว่างการจัดสวัสดิการแต่ละด้าน ภาครัฐต้องตระหนักถึง 1) เน้นการดำเนินนโยบายในรูปแบบร่วมจ่ายมากขึ้น โดยต้องคำนึงถึงภาระทางการคลังและและการยกระดับสังคมให้สามารถพึ่งพาตนเองได้ในระยะยาว 2) ปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้ได้มากขึ้น ควบคู่ไปกับการสร้างการตระหนักรู้ถึงความสำคัญของภาษีเพื่อการจัดสวัสดิการและการพัฒนาประเทศ 3) ส่งเสริมและผลักดันให้ประชาชนสร้างหลักประกันเพื่อชีวิตในยามเกษียณให้แก่ตนเองอย่างต่อเนื่อง โดยต้องปลูกฝังทัศนคติทางการเงินที่ดีและการวางแผนสำหรับอนาคตตลอดทุกช่วงวัย 4) ปรับรูปแบบการให้สวัสดิการ โดยเน้นการพัฒนาทักษะและองค์ความรู้มากกว่าการให้ความช่วยเหลือทางการเงิน และ 5) จัดทำฐานข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) ของสวัสดิการต่าง ๆ เพื่อช่วยให้ภาครัฐสามารถออกแบบมาตรการได้อย่างเหมาะสม และลดปัญหาความซ้ำซ้อน